Γράφει ο Χρήστος Ηλ. Τσίχλης Δικηγόρος Αθηνών – Συνταγματολόγος – Νομικός συνεργάτης Οικουμενικού Πατριαρχείου για την Ελλάδα – Συνήγορος Αμερικανικού Δημοκρατικού Κόμματος στην Ελλάδα- Δ.Σ. Πρωτοβάθμιας εκπαίδευσης Δήμου Αθηναίων – Δ.Σ. ιδρύματος Μπότσαρη – Νομικός σύμβουλος Βορειοηπειρωτών Ελλάδος.
Με το νόμο 3852/2010 (Πρόγραμμα Καλλικράτης 2010), οι 910 Δήμοι και οι 124 Κοινότητες που υπήρχαν μέχρι τότε, συνενώνονται σε 325 Δήμους. Οι 57 Νομαρχίες και τα 19 Επαρχεία καταργούνται και αντικαθίστανται από 13 αιρετές Περιφέρειες και οι 13 κρατικές Περιφέρειες αντικαθίσταται με τη σειρά τους από 7 αποκεντρωμένες Διοικήσεις. Οι μισές θέσεις πολιτικού προσωπικού περικόπτονται.
Με τους μικρότερους Δήμους και τις Κοινότητες, υπήρχε άμεση επαφή με τον εκάστοτε τοπικό άρχοντα και επίλυση των προβλημάτων, χωρίς την βάσανο της γραφειοκρατίας, χωρίς την μεσολάβηση γραφειοκρατικών διαδικασιών. Ο Τοπικός άρχοντας, δεν είχε στην αρμοδιότητα του, μια τεράστια σε έκταση περιοχή , που καθιστά σήμερα ανεξέλεγκτη πολλές φορές μια κατάσταση. Ο τοπικός άρχοντας, αφού ζούσε στην συγκεκριμένη περιοχή, ζούσε προσωπικά και τα προβλήματα, έχοντας περιορισμένη τοπική αρμοδιότητα . Ο πολίτης όταν χρειαζόταν γνήσιο υπογραφής ή κάποιο πιστοποιητικό, απευθυνόταν στις υπηρεσίες που ευρισκοντο στην έδρα του μικρού Δήμου ή της κοινότητας και όχι σε απόσταση αρκετών χιλιομέτρων μακριά. Μετά την κατάργηση των μικρών Δήμων, παρατηρήθηκε το φαινόμενο, πολλοί δημότες να μεταφέρουν οικογενειακές τους μερίδες- τα εκλογικά δικαιώματα στις μεγάλες πόλεις, εξαιτίας της απώλειας της συναισθηματικής σχέσης- απώλειας του τοπικιστικου στοιχείου, που επήλθε με την κατάργηση των δήμων ή κοινοτήτων. Η αποκέντρωση συνιστάται στην μεταφορά εξουσιών, αρμοδιοτήτων και πόρων από την κεντρική κυβέρνηση στους Οργανισμούς τοπικής αυτοδιοίκησης- από τους δήμους στα χωριά και όχι η συγκέντρωση στις πόλεις.
Οι μικροί δήμοι ή κοινότητες όμως, δεν είχαν οργάνωση και υποδομή (οργανωμένη τεχνική υπηρεσία, υπηρεσίες για την απορρόφηση ευρωπαϊκών κονδυλίων, πολεοδομία και άλλα). Είτε με μικρούς, είτε με μεγάλους δήμους, έχει αποδειχθεί ότι το αποτέλεσμα, εξαρτάται από το πρόσωπο που ηγείται της προσπάθειας (κατά πόσο είναι δραστήριος, παραγωγικός, δημιουργικός).
Το πρόγραμμα ψηφίστηκε από την Ελληνική Βουλή τον Μάιο του 2010. Μέρος των διατάξεών του ενεργοποιήθηκε άμεσα με τη δημοσίευσή του στην Εφημερίδα της Κυβερνήσεως στις 7 Ιουνίου 2010 (ΦΕΚ 87/τ.Α’/2010), ώστε να διεξαχθούν βάσει αυτών οι αυτοδιοικητικές εκλογές του ιδίου έτους. Στην πλήρη μορφή του τέθηκε σε ισχύ την 1η Ιανουαρίου του 2011. Το πρόγραμμα πυροδότησε αντιδράσεις σε όλη την Ελλάδα.
Ο «Καλλικράτης» θεωρείται συνέχεια του «Καποδιστρια» (Ν.2539/97), υπό την έννοια ότι αμφότεροι διέπονται από παρόμοια φιλοσοφία αναγκαστικής συνένωσης των υπαρχόντων μικρών δήμων και κοινοτήτων σε μεγαλύτερους.
Βασικές πτυχές του προγράμματος είναι η μείωση του αριθμού των δήμων και των νομικών τους προσώπων κατά περίπου 2/3, η αντικατάσταση των 57 νομαρχιών ως δευτεροβάθμιων Οργανισμών Τοπικής Αυτοδιοίκησης από τις 13 Περιφέρειες, η σύσταση των Αποκεντρωμένων διοικήσεων, οι αλλαγές στον τρόπο χρηματοδότησης των ΟΤΑ, η αύξηση της θητείας των αυτοδιοικητικών οργάνων από 4 σε 5 έτη και η ανακατανομή των αρμοδιοτήτων κάθε βαθμού.
Σύμφωνα με τον τότε υπουργό εσωτερικών Ιωάννη Ραγκούση που εισηγήθηκε το πρόγραμμα , κριτήριο ήταν να μην υπάρχει δήμος με πληθυσμό κάτω των 25.000 κατοίκων στα πολεοδομικά συγκροτήματα Αθήνας και Θεσσαλονίκης ή 10.000 για την υπόλοιπη χώρα – εξαιρέσεις έγιναν μόνο για τις ορεινές περιοχές, όπου το πληθυσμιακό κατώτατο όριο τέθηκε στις 2.000 και στα νησιά, όπου προκρίθηκε η λογική «ένας δήμος ανά νησί» (πλην των δύο μεγάλων, Κρήτης και Εύβοιας). Επίσης, οι προβλεπόμενες περικοπές εξόδων, που προκύπτουν από το πρόγραμμα, βρίσκονται σε εναρμόνιση με τις γενικότερες δεσμεύσεις, απέναντι στους δανειστές της χώρας. Τομή απετέλεσε για την τοπική αυτοδιοίκηση στην Ελλάδα ο νόμος 3852/2010, ο επονομαζόμενος «Καλλικράτης» που ισχύει κατά μέγα μέρος έως πρόσφατα (μέχρι την κατάργηση του, από το νόμο “Κλεισθένη”). Στο πλαίσιο της νέας αρχιτεκτονικής της αυτοδιοίκησης επαναθεμελιώθηκε η πρωτοβάθμια αυτοδιοίκηση με ακόμα λιγότερους και ισχυρότερους δήμους. Με αυτή τη λογική προβλέφθηκαν τοπικοί αντιδήμαρχοι, ενώ η μείωση του αριθμού των δήμων συμπεριέλαβε για πρώτη φορά και το σύνολο της Αττικής και της Θεσσαλονίκης. Οι πολλές νέες αρμοδιότητες των δήμων περιλάμβαναν τις εντοπισμένες πολεοδομικές εφαρμογές και την έκδοση οικοδομικών αδειών, το σύνολο σχεδόν του τομέα της κοινωνικής πρόνοιας, την έκδοση σειράς επαγγελματικών αδειών, πολλές αρμοδιότητες σε θέματα γεωργίας, κτηνοτροφίας, αλιείας, προστασίας της δημόσιας υγείας, παιδείας, αθλητισμού κ.ά. Επειδή η αυτοδιοίκηση στα όρια των νομών αποδείχτηκε ότι δυσχέραινε την αποτελεσματική συμμετοχή σε ευρωπαϊκά όργανα, όπως η Επιτροπή Περιφερειών, και την απορρόφηση των αντίστοιχων πόρων, προβλέφθηκαν νέες Περιφέρειες που προήλθαν από τη συνένωση των νομαρχιακών αυτοδιοικήσεων, με αιρετούς περιφερειάρχες και αντιπεριφερειάρχες, με τοπική, οι τελευταίοι, αρμοδιότητα. Στις νέες αρμοδιότητες των αιρετών Περιφερειών υπήχθησαν, μεταξύ άλλων, το σύνολο των αρμοδιοτήτων που αφορούν τον αναπτυξιακό περιφερειακό προγραμματισμό και αρμοδιότητες που αφορούν την κατασκευή, συντήρηση και ανακαίνιση οδών, τον σχεδιασμό, μελέτη και κατασκευή κτιριακών, συγκοινωνιακών κ.λπ. έργων, θέματα κατάρτισης και λειτουργικής υποστήριξης δημοσίων Ι.Ε.Κ., την αντιμετώπιση θεμάτων οδικής κυκλοφορίας κ.ά. Ειδικές ρυθμίσεις υπήρξαν για τους νησιωτικούς και ορεινούς δήμους, σύμφωνα με την οικεία συνταγματική επιταγή, καθώς και τις μητροπολιτικές λειτουργίες στην Αθήνα και τη Θεσσαλονίκη. Σημειωτέο ότι προβλέφθηκε διαδοχική μεταφορά και άλλων αρμοδιοτήτων στην τοπική αυτοδιοίκηση που όμως δεν πραγματοποιήθηκε λόγω των μνημονιακής φύσης δεσμεύσεων που αναλήφθηκαν αργότερα. Ιδιάζουσα σημασία δόθηκε στην Αυτοτελή Υπηρεσία Εποπτείας των Ο.Τ.Α. που συστήθηκε στη έδρα κάθε μιας από τις επτά Αποκεντρωμένες (κρατικές) Διοικήσεις. Η Υπηρεσία αυτή, λειτουργικά αυτοτελής και απεξαρτημένη από τη δυνατότητα κεντρικής κρατικής παρέμβασης, ήταν αρμόδια για τον έλεγχο νομιμότητας των πράξεων των Ο.Τ.Α., αλλά και για τον πειθαρχικό έλεγχο των αιρετών, σε τομείς που παρατηρείτο μεγάλη παραβατικότητα. Προβλέφθηκε ακόμα ο θεσμός του Συμπαραστάτη του Δημότη και της Επιχείρησης. Το μείζον πρόβλημα με το νόμο Καλλικράτη, είναι το ζήτημα των αρμοδιοτήτων. Παρατηρείται συσσώρευση αρμοδιοτήτων, πολλές από τις οποίες είναι αντιφατικές μεταξύ τους και δημιουργούν ασάφεια.
Ο νόμος αρκέστηκε στην καταγραφή και την ταξινόμηση των επιμέρους αρμοδιοτήτων σε τομείς, αλλά δεν προχώρησε σε περαιτέρω αναλυτική επεξεργασία των ίδιων των αρμοδιοτήτων και προφανώς δεν πέτυχε καμία χρησιακή ορθολογική κατάταξη, ούτε νομικού τύπου , ούτε διοικητικού τύπου .
Την ίδια ώρα ,πρέπει να επαινεθεί η απόφαση προώθησης της αποκέντρωσης με τη σημαντική ενίσχυση του ρόλου των περιφερειακών συμβουλίων αλλά και των δημοτικών στο βαθμό που αμφότεροι οι οργανισμοί οφείλουν να συντάσσουν και να υλοποιούν επιχειρησιακά σχέδια.
Ορισμένα ενδεικτικά παραδείγματα σύγχυσης και αναποτελεσματικότητας κατά την πραγματική ζωή του Νόμου:
-Με τον νόμο δόθηκαν αρμοδιότητες κοινωνικής πολιτικής που πριν ανήκαν στις νομαρχιακές αυτοδιοικήσεις, τόσο σε δήμους όσο και στις περιφέρειες, χωρίς όμως αυτές να διαχωρίζονται ακριβώς. Η όποια κατανομή αρμοδιοτήτων, δεν συνοδεύτηκε από αντίστοιχη προς τις απαιτήσεις διενέργειάς τους, κατανομή του προσωπικού, οπότε επακολούθησε σύγχυση..
- Οι 325 δήμοι οφείλουν να διαθέτουν τη δική τους πολεοδομία, η οποία να λειτουργεί αποτελεσματικά. Πρακτικά δύσκολο, αφού ήταν δεδομένο ότι οι υφιστάμενες πριν το νόμο 70 πολεοδομίες, στερούντο επαρκούς προσωπικού.
-Ομοίως και για θέματα Αγροτικής ανάπτυξης, όπου δόθηκαν αρμοδιότητες χωρίς καμία προηγούμενη εξασφάλιση κατάλληλων οργανωτικών συνθηκών, με αποτέλεσμα οι υπάλληλοι να πελαγώσουν, μη μπορώντας να ανταποκριθούν στις απαιτήσεις των πολιτών….
Ολόκληρο το νέο πλαίσιο εποπτείας των ΟΤΑ, που αρθρώνεται γύρω από τον επόπτη νομιμότητας και την υπηρεσία του, χρόνια αργότερα δεν είχε τεθεί σε λειτουργία. Η διεξαγωγή της διαδικασίας, μεταβατικά, από τις Αποκεντρωμένες Διοικήσεις, είναι προφανώς εντελώς αναποτελεσματική, αφού είχε καταδείξει τις αδυναμίες της. Το ίδιο συνέβη και με το «επιχειρησιακό σχέδιο υποστήριξης» των νέων ΟΤΑ, υπό την επωνυμία ΕΛΛΑΔΑ».
Τις τελευταίες δεκαετίες παρατηρείται, στην πλειοψηφία των Ευρωπαϊκών και όχι μόνο, χωρών, μια πορεία προς την αποκεντρωση. Ορισμένες χώρες, τόσο ομοσπονδιακές όσο και ενιαίες συνταγματικά, έχουν ήδη μια στέρεα, μακρόχρονη παράδοση Τοπικής Αυτοδιοίκησης.
Η αποκέντρωση συχνά γίνεται αντιληπτή ως μια απλή αύξηση της εξουσίας των ΟΤΑ. Η πραγματικότητα είναι πολύ πιο πολύπλοκη, καθώς περισσότερες αρμοδιότητες και κυρίως ευθύνες κατανέμονται σε όλες τις βαθμίδες διακυβέρνησης. Η αποκέντρωση αφορά στην αναμόρφωση των σχέσεων μεταξύ της κεντρικής κυβέρνησης και της ΤΑ για μεγαλύτερη συνεργασία και ενίσχυση του στρατηγικού – επιτελικού ρόλου των εθνικών κυβερνήσεων.
Η αποκέντρωση δεν αφορά μόνο στους ΟΤΑ, συνεπάγεται ανανεωμένο ρόλο και για τις κεντρικές κυβερνήσεις
Ένα από τα σημαντικότερα συμπεράσματα της διερεύνησης των σύγχρονων τάσεων της αποκέντρωσης είναι ότι πρόκειται για μία ολοκληρωμένη διαδικασία. Ο αντίκτυπος της αποκέντρωσης στην κεντρική κυβέρνηση συχνά υποτιμάται. Η αποκέντρωση αντιπροσωπεύει σημαντικές προκλήσεις για τις κεντρικές κυβερνήσεις, καθώς απαιτεί βαθιές αλλαγές στην οργάνωση του κράτους, πρακτικών, πολιτικού και επιχειρησιακού πολιτισμού, όπως επίσης και δεξιοτήτων στην ίδια την κεντρική κυβέρνηση.
Η μη εφαρμογή ολοκληρωμένων αποκεντρωτικών πολιτικών μπορεί να αποβεί επιζήμια για την επιτυχία της μεταρρύθμισης, επιβραδύνοντας ή τροποποιώντας τη. Η αποκέντρωση της διακυβέρνησης, αφορά στην αναδιάρθρωση ή την αναδιοργάνωση της εξουσίας, έτσι ώστε να υπάρχει ένα σύστημα συνυπευθυνότητας μεταξύ των θεσμικών οργάνων της διακυβέρνησης σε κεντρικό, περιφερειακό και τοπικό επίπεδο, σύμφωνα με την αρχή της επικουρικότητας, αυξάνοντας έτσι τη συνολική ποιότητα, το κύρος και την αποτελεσματικότητα του συστήματος διακυβέρνησης.
Η αποκέντρωση θα μπορούσε επίσης να δημιουργήσει την προσδοκία για συνεισφορά βασικών θετικών στοιχείων χρηστής διακυβέρνησης, όπως η αύξηση των ευκαιριών των πολιτών για συμμετοχή στις οικονομικές, κοινωνικές και πολιτικές αποφάσεις, στη στήριξη ανάπτυξης των ικανοτήτων των ανθρώπων και την βελτίωση της ανταπόκρισης της κυβέρνησης σε θέματα διαφάνειας και λογοδοσίας .
Η αποκέντρωση, μπορεί να είναι ένα μέσο τόσο για τη δημιουργία μιας πιο ανοιχτής, ευέλικτης και αποτελεσματικής τοπικής αυτοδιοίκησης όσο και για την ενίσχυση της αντιπροσωπευτικότητας στους μηχανισμούς λήψης αποφάσεων σε τοπικό επίπεδο.
